一、據以研究的案例 
    韓某于2002年10月進入區環衛處從事道路保潔工作，雙方沒有簽訂正式勞動合同，只與環衛處簽訂了一份《崗位責任書》，該崗位責任書對韓某從事的具體工作有十分具體的管理規定，并有詳細的獎懲規定。2003年9月清晨，韓某在工作區域內工作時，被一輛大貨車掛倒，后被送往醫院救治，區環衛處承擔了一部分醫療費用，其余由肇事司機支付，此次交通事故經交警部門認定肇事司機負全部責任，肇事方與韓某達成了賠償協議，由肇事司機支付醫療費、護理費、誤工工資及后期治療費共計3.2萬元，該項費用已全部支付給了韓某。韓某出院后向其所在單位的上級主管認定工傷的行政部門——區人事局申請認定工傷。 區人事局在收到該申請后進行審查后認為：區環衛處沒有按區人事局的要求的程序使用臨時用工，并且也未按規定的程序申請工傷認定，該申請不屬于人事部門受理范圍，作出答復不予受理。韓某不服即向區政府申請復議，區政府經復議認為區人事局的答復程序和依據合法，維持了人事局的答復。韓某即向區人民法院提起了行政訴訟，要求撤銷人事局不予受理的具體行政行為。此案雖然最后經區人事局給韓某和區環衛處作工作，達成了調解協議，以韓某撤訴而告終。但由此案引發出的深層次的問題——事業單位臨時工的權益保護卻應引起立法機關的足夠重視。 

    二、問題的提出 

    作為一名勞動者在工作過程中因意外事故遭受傷害后，能及時獲得救治和補償，而在補償之前由國家有權機關或授權機構進行工傷認定是一個非常重要的環節，也是勞動者權益受到國家保障的入口，他的主旨是在調節勞動者和用工單位的利益平衡，作為弱者的勞動者利益無疑是國家首先要維護的，哪些人應納入工傷保障條例，哪些應由民事合同關系當事人約定，這都應由立法者認真進行考量。 

    韓某作為一名普通的勞動者，在工作區域、工作時間和因工作原因受傷，理應根據相關法律法規獲得相關補償，而由于現行法律法規的不明確規定，有關國家機關相互推諉，致使他們的合法權益長期得不到維護，這也是我們在建設合諧社會中不合諧的一個因素。 

    此案涉及的兩個法律問題：一是韓某受傷是否屬工傷；二是韓某的工傷認定應由哪個國家機關管理。 韓某是否屬工傷？國家關于工傷認定的主要依據是國務院2004年1月1日實施的《工傷保險條例》，《條例》以國務院名義頒布，屬行政法規，效力次于法律，目前是工傷認定的主要依據。《條例》第十四條規定在工作時間和工作場所內因工作原因受到事故傷害的應認定為工傷。韓某系在工作時間因工作原因工作場所內因受到事故傷害應屬工傷，這是沒有什么異議的。之所以說屬于工傷是因為符合工傷認定的條件：一是韓某與環衛處存在勞動關系，雖然目前對勞動關系的界定沒有統一的認識 ，但至少可以從這三個方面進行認定： 

    一是主體合法。勞動關系的主體是雙方當事人，即勞動者和用人單位。勞動法第二條規定：在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者適用本法。國家機關、事業單位、社會團體和與之建立勞動關系的勞動者，依照本法執行。可見國家機關、事業單位、社會團體應視為用人單位（因此韓某所在的環衛處是用工主體），而韓某的身份就是勞動者。 

    二是程序合法。從形成勞動關系的程序來看，書面勞動合同是判斷勞動關系的基礎標準，因此是否存在勞動合同是判斷勞動者與用人單位之間是否存在勞動關系的前提和基礎。但是我國勞動法未對簽訂勞動合同的時間提出具體要求，給一些用人單位規避勞動行政監管提供了可乘之機，也給判斷勞動關系確立與否帶來了難度。因此在《貫徹執行〈勞動法〉若干問題的意見》中關于適用范圍第2點規定：中國境內的企業、個體經濟組織與勞動者之間，只要形成勞動關系，即勞動者事實上已成為企業、個體經濟組織成員，并提供有償勞動，適用勞動法。可見只要存在事實勞動關系，即勞動關系主體的雙方當事人履行了主要義務和權利，就可以認定勞動關系的存在，可見簽訂勞動合同不是勞動關系存在的絕對前提條件。在本案中可以看出環衛處與韓某雖然沒有簽訂正式勞動合同只簽訂有一個崗位責任制，但是環衛處個體工作中不僅提供了勞動工具，而且履行了具體管理環衛工人的職責，其崗位責任制名為承包合同，實為一個變相的勞動合同，據此可以認定勞動關系的存在。 

    三是內容合法。用人單位與勞動者簽訂的勞動合同的內容應合法。作為勞動合同而言，無效的勞動合同不具有法律約束力。根據勞動法第十八條規定：下列勞動合同無效：（1）違反法律、行政法規的勞動合同；（2）采用欺詐、威脅等手段訂立的勞動合同。無效的勞動合同，從訂立的時候起，就沒有法律約束力。確認勞動合同部分無效的，不影響其余部分的效力，其余部分仍然有效。勞動合同的無效，由勞動爭議仲裁委員或人民法院確認。可見勞動合同的內容合法才受法律保護，用人單位利用不平等的地位與勞動者簽訂的不對等合同中不利于勞動者的條款是不受法律保護的。因此韓某與環衛處簽訂的合同中雖然有關在勞動中受傷責任自負等被稱為生死條款的內容，但其規定是無效的也是不受法律保護，韓某同樣可以享有法律規定的權利，申請工傷認定。 

    韓某的工傷認定應由哪個機關管理？ 韓某在向人事局提起工傷認定之初，曾向勞動局咨詢工傷認定，而勞動局則答復：根據《工傷保險條例》的第三條規定：“中華人民共和國境內的各類企業有雇工的個體工商戶應當依據本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或雇工繳納工傷保險費” 。因此事業單位人員不在勞動局工傷認定范圍之內。 人事部門當初不予受理的主要理由是，人事部門目前關于職工的工傷認定工作的前提是勞動者是行政事業單位在編在冊的正式工作人員，即所謂的正式工，而向韓某這樣的臨時人員不在人事部門認定工傷的范圍內，人事部門無法受理。 由于勞動部門和人事部門都不受理，那么韓某的工傷究盡應由哪個部門來確認。根據《工傷保險條例》第六十二條規定：“其他事業單位、社會團體以及各類民辦非企業單位的工傷保險辦法，由國務院勞動保障行政部門會同國務院人事行政部門、民政部門、財政部門等部門參照本條例另行規定，報國務院批準后施行。”但是目前機關、事業單位人中員特別是臨時工的工傷認定辦法至今未出臺，導致人事部門和勞動保障都不受理的難堪局面。

    三、問題解決的建議 

    韓某作為一名勞動者，在工作中受傷理應根據法律法規受到保護，因此在目前尚無具體規定的情況下，縣級人民政府可以根據職權指定一個部門受理此類工傷認定案件，筆者認為指定勞動保障部門比較合理。其理由如下： 

    一是有利于整合行政資源。目前工傷認定分別由勞動和人事部門兩家來認定，而這兩家只對有具體規定人員的工傷進行認定，而對法律法規比較模糊的則相互推諉，使一些勞動者的合法權利長期得不到保護，留下了行政管理的漏洞。事情往往是這樣，要眾人管一件事，可能出現的要么都不管，要么爭著管，對行政資源造成了很大的浪費，政府應理順行政管理權限，劃分具體職責，由一家來管就不會出現相互推諉的情況，管不好就可以直接追究責任。將人事部門關于行政事業單位工傷認定的職責劃入勞動部門統一管理將大大提高行政效能。 

    二是防止行政不作為。劃入一個部門來管顯而易見的好處就是防止不作為，既然已明確有一家來管理，即所有工傷的認定工作即有勞動部門統一認定，勞動部門對屬工傷認定范圍內的不予受理就是不作為，申請人可以復議或起訴、能有效監督其認定行為，不會出現推諉現象。 

    三是勞動部門管理有優勢。將工傷認定統一劃入勞動部門統一認定至少有以下優勢：（一）有法律法規支持，勞動法和工傷保險條例都已明確規定了勞動工傷認定由勞動行政部門管轄的規定，勞動部門是依法認定。而且前人事部門工傷認定的依據主要是上級文件，依據的層級較低，而且具有隨意性。（二）是現在勞動部門有專業人員，勞動保障中的工傷認定已進行多年，特別是有一大批有經驗的專業人員從事工傷認定工作，其行業優勢明顯。（三）勞動部門管得住。目前勞動保險金統籌都納入勞動部門管理，對各單位和部門的情況十分清楚，并且行政事業單位退休人員的退休金有很多地方已納入勞動部門統一發放，工傷認定交由他們認定，也十分有利于工傷認定后的落實執行，減少行政環節，提高辦事效率。 

延伸閱讀：勞動法全文、勞動合同法全文

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