中國發(fā)展研究基金會報(bào)告稱農(nóng)民工市民化應(yīng)實(shí)行“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進(jìn)”

　　“半城市化”表現(xiàn)為：農(nóng)民到城市就業(yè)與生活，但在勞動報(bào)酬、子女教育、社會保障、住房等方面未與城市居民享有同等待遇。

　　昨日，中國發(fā)展研究基金會在上海舉行了《中國發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》發(fā)布會。報(bào)告提出了關(guān)于中國新型城市化的戰(zhàn)略目標(biāo)：從“十二五”開始，用20年時(shí)間解決中國的“半城市化”問題，使中國的城市化率在2030年達(dá)到65%。

　　據(jù)課題組調(diào)研后測算，每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需投入2萬億元，到2030年基本解決4億農(nóng)民工及其家屬的進(jìn)城和落戶問題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務(wù)和各項(xiàng)權(quán)利。

　　國家發(fā)改委秘書長楊偉民、中國社科院人口與勞動研究所所長蔡昉擔(dān)任主報(bào)告的主筆，并出席了昨天的發(fā)布會。

　　中國發(fā)展研究基金會是由國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)起成立的非營利智庫型基金會。據(jù)主辦方介紹，本次發(fā)布會選擇在上海舉辦，還包含著特殊的期待，“作為中國人口規(guī)模最大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的城市和2010年世博會的主辦城市，上海有條件也有責(zé)任通過城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和都市圈建設(shè)率先成為世界城市，成為中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引領(lǐng)者，成為吸納農(nóng)村移民實(shí)現(xiàn)包容式發(fā)展的典范。”

　　“半城市化”問題

　　以“常住的流動人口”為主要推動力的現(xiàn)行城市化模式，由于沒有給予進(jìn)城農(nóng)民工及其家庭永久定居的選擇，因而城鄉(xiāng)人口年齡結(jié)構(gòu)被逐漸倒置，在城市人口生產(chǎn)性提高的同時(shí)，農(nóng)村老年人口的比重日益增大。因此，這種人口結(jié)構(gòu)變化趨勢意味著，城市得以延長人口紅利期，是以農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)扭曲為代價(jià)的。

　　報(bào)告指出，“半城市化”是指農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過程中的一種不完整狀態(tài)，其表現(xiàn)為，農(nóng)民已經(jīng)離開鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但他們在勞動報(bào)酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利，不能真正融入城市社會。

　　報(bào)告強(qiáng)調(diào)，雖然改革開放以來，按現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，人口城市化速度很快。大量的農(nóng)民工長期工作生活在城市里，被統(tǒng)計(jì)在城市人口中，但是他們以及他們的家人并沒有享受到與戶籍相聯(lián)系的城市公共福利和政治權(quán)利。

　　這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是目前的統(tǒng)計(jì)口徑將以農(nóng)民工為主體的在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的外來人口統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，這部分人占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?6%。二是按照現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)，在6億多城鎮(zhèn)人口中，仍有相當(dāng)數(shù)量的居住在郊區(qū)從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)戶口人口。基于2000年普查和2005年的1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的計(jì)算，這五年城鎮(zhèn)人口增量中的71.8%是持農(nóng)業(yè)戶籍進(jìn)城打工的外地農(nóng)民工和郊區(qū)的農(nóng)業(yè)人口。人口的城市化率(城市常住人口比重)與人口的非農(nóng)化率(非農(nóng)業(yè)戶籍人口比重)產(chǎn)生了較大差距且不斷擴(kuò)大，2007年兩者相差12個(gè)百分點(diǎn)。

　　報(bào)告稱，從這一角度來說，中國所取得的發(fā)展成就中的相當(dāng)一部分是以犧牲農(nóng)民工的發(fā)展為代價(jià)而取得的。農(nóng)民工低收入導(dǎo)致了低水平生活和貧困;惡劣的工作條件導(dǎo)致了職業(yè)病;留守兒童和進(jìn)城兒童無法享受教育公平導(dǎo)致了學(xué)習(xí)、生活和心理問題;家庭成員分離導(dǎo)致了生活不幸福等問題。

　　報(bào)告指出，以“常住的流動人口”為主要推動力的現(xiàn)行城市化模式，由于沒有給予進(jìn)城農(nóng)民工及其家庭永久定居的選擇，因而城鄉(xiāng)人口年齡結(jié)構(gòu)被逐漸倒置，在城市人口生產(chǎn)性提高的同時(shí)，農(nóng)村老年人口的比重日益增大。因此，這種人口結(jié)構(gòu)變化趨勢意味著，城市得以延長人口紅利期，是以農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)扭曲為代價(jià)的。

　　農(nóng)民工市民化方案

　　“農(nóng)民工市民化應(yīng)實(shí)行‘保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進(jìn)’的方式。中小城市和小城鎮(zhèn)，可很快完全放開戶籍限制;大城市和特大城市，根據(jù)綜合承載能力逐步放寬落戶條件。”中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。這意味著中國未來每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需要投入2萬億元資金。

　　報(bào)告強(qiáng)調(diào)，解決農(nóng)民工問題的關(guān)鍵是農(nóng)民工的市民化，就是允許那些已經(jīng)在城市長期就業(yè)和居住的農(nóng)民工及其家庭成員在自愿基礎(chǔ)上獲得所在地城市的市民身份，并平等地享有現(xiàn)有城市市民享有的公共服務(wù)和政治權(quán)利，承擔(dān)相同的市民義務(wù)，成為真正意義上的城市市民。

　　報(bào)告指出，這次金融危機(jī)的經(jīng)歷顯示，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動力的蓄水池，城市形成了對農(nóng)村勞動力的剛性需求，轉(zhuǎn)移出的農(nóng)村勞動力不再具有回到土地上的可能性。

　　報(bào)告建議，農(nóng)民工的市民化進(jìn)程要循序漸進(jìn)，從現(xiàn)在起用大約十年時(shí)間，通過先使具有穩(wěn)定職業(yè)、繳納稅收、享有社會保障和固定住所的農(nóng)民工及其家庭成員轉(zhuǎn)為市民，同時(shí)逐步降低門檻，解決其他進(jìn)城農(nóng)民工以及他們愿意留在城里的家屬。到2020年先解決2億人左右的身份轉(zhuǎn)換問題。從2020到2030年再解決2億左右農(nóng)民工及其家屬的市民化問題。即今后20年平均每年要解決2000萬人的戶籍以及與之配套的社會福利問題。

　　楊偉民在會上介紹，農(nóng)民工市民化應(yīng)實(shí)行“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進(jìn)”的方式。中小城市和小城鎮(zhèn)，可很快完全放開戶籍限制;大城市和特大城市，根據(jù)綜合承載能力逐步放寬落戶條件。

　　報(bào)告課題組調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民工市民化需要巨額的資金投入。中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。這意味著中國未來每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需要投入2萬億元資金。

　　在報(bào)告的建議方案中，上述2萬億元投入需要由中央政府、地方政府和市場來共同分擔(dān)。中央政府可以通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付分擔(dān)5000億元，主要用于支付農(nóng)民工市民化的教育、醫(yī)療和社會保障支出;地方政府通過財(cái)政配套承擔(dān)5000億元，主要用于支付農(nóng)民工市民化的廉租房等的住房成本支出;剩余的10000億元可以通過市場解決，用于支付農(nóng)民工市民化的土地、基礎(chǔ)設(shè)施和部分住房成本的支出。具體的資金籌措，由于農(nóng)民工市民化的資金投入多屬于一次性投入，因此可以考慮通過發(fā)行債券的方式籌措資金。預(yù)計(jì)到2030年農(nóng)民工的半城市化問題應(yīng)該得到了根本上的解決。

　　配套戰(zhàn)略構(gòu)想

　　建立“人地”掛鉤機(jī)制，即根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工人口定居的數(shù)量，每年增加一部分用地指標(biāo)用于解決農(nóng)民工市民化后的用地問題。建立“人錢”掛鉤機(jī)制，即根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工定居的規(guī)模，每年定向給予財(cái)政補(bǔ)助。

　　楊偉民在會上介紹，“促進(jìn)人的發(fā)展”是新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略的最重要的目的，它的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于數(shù)億農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)變。為此，該報(bào)告提出了一整套戰(zhàn)略構(gòu)想，實(shí)行包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市用地的“人地掛鉤”、財(cái)政支出的“人錢掛鉤”;以城市群為城市化的主題形態(tài)，以“兩橫三縱”城市格局為空間布局等方面的建議。

　　報(bào)告建議，應(yīng)修訂土地承包法關(guān)于農(nóng)民舉家到設(shè)區(qū)的城市落戶就要取消其土地承包權(quán)的條款，可以考慮保留一定時(shí)期如3-5年的土地承包權(quán)。

　　建立“人地”掛鉤機(jī)制，是指根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工人口定居的數(shù)量，每年增加一部分用地指標(biāo)用于解決農(nóng)民工市民化后的用地問題。建立“人錢”掛鉤機(jī)制，是指根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工定居的規(guī)模，每年定向給予財(cái)政補(bǔ)助。財(cái)政補(bǔ)助的資金來源，可以考慮發(fā)行專項(xiàng)國債，也可以考慮從國有企業(yè)上繳利潤中提取一定比例。

　　納入住房保障體系

　　大幅度擴(kuò)大廉租房和公租房供給規(guī)模，把自愿在城市落戶的農(nóng)民工納入住房保障體系和援助范圍。對于購買城市經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的落戶農(nóng)民工，通過政府對商業(yè)銀行補(bǔ)償?shù)姆绞剑�采取降低首付款比例，延長還款期，契稅和利率優(yōu)惠等政策。

　　楊偉民在會上強(qiáng)調(diào)，應(yīng)把農(nóng)民工納入城市住房保障體系，包括廉租房和公租房，另外建立農(nóng)民工市民化后的土地退出機(jī)制，在一定期間保留農(nóng)民工家庭的土地承包權(quán)，落實(shí)農(nóng)民工政治權(quán)利，保障未落戶農(nóng)民工權(quán)益。

　　考慮到未來10年2億城鎮(zhèn)新增人口的住房問題，報(bào)告認(rèn)為中國城鎮(zhèn)住房存在巨大缺口。按人均15平方米估算，將需要近30億平方米建筑面積的住房;并建議今后10年每年新增的保障性住房建設(shè)總量不低于當(dāng)年住宅建設(shè)總量的50%。

　　報(bào)告建議應(yīng)通過擴(kuò)大城市居住用地供給、降低土地價(jià)格、開征房地產(chǎn)稅等多種措施從總體上降低城市商品房價(jià)格;大幅度擴(kuò)大廉租房和公租房供給規(guī)模，把自愿在城市落戶的農(nóng)民工納入住房保障體系和援助范圍;同時(shí)把符合條件的農(nóng)民工納入廉租房援助范圍。

　　報(bào)告還建議，探索由集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)民工公寓，定向租賃給落戶農(nóng)民工和其他外地落戶人口的做法。對于購買城市經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的落戶農(nóng)民工，通過政府對商業(yè)銀行補(bǔ)償?shù)姆绞�，采取降低首付款比例，延長還款期，契稅和利率優(yōu)惠等政策。

　　報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)依靠多種方式和渠道來建設(shè)保障性住房。中央政府和地方政府特別要加大對廉租房的建設(shè)投入。對于廉租住房緊缺的城市，通過新建和收購等方式，增加一部分廉租房實(shí)物配租的房源。條件許可的用工單位可通過建立集體宿舍來解決一部分農(nóng)民工的住房問題。在人口較多的城市，要大力發(fā)展公共租賃住房，緩解中等偏下收入家庭以及新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員的住房困難。公共租賃住房的建設(shè)，可以引入社會資金，并由地方政府提供相應(yīng)的低廉地價(jià)的土地。在部分城市可以開展住房公積金用于住房建設(shè)的試點(diǎn)。